Les 11 et 12 novembre 2015 s’est tenu à Malte le « sommet de La Valette » qui réunissait les pays africains et ceux de l’Union européenne (UE), initiatrice de la rencontre. Que voulait-elle vraiment ?
Note de visionscarto, septembre 2023 : ces textes (et les cartes qui les illustrent) datent de 2015 ; nous les publions aujourd’hui pour leur valeur historique. La situation a certainement beaucoup changé, mais le régime migratoire qu’ils mettent en avant se poursuivent. Nous sommes persuadé·es qu’ils peuvent servir de base pour celles et ceux qui souhaiteraient se lancer dans une mise à jour.
Une « délocalisation juridique » du contrôle des frontières
Observant que moins de 40% des migrant·es en situation irrégulière (demandeurs et demandeuses d’asile débouté·es ou « migrant·es économiques » sans titre) quittent effectivement l’Union européenne (UE) après en avoir reçu l’ordre [1], la Commission et le Conseil de l’UE ont pour objectif autant d’intensifier que d’accélérer leur renvoi. Pour cela, ils préconisent l’activation et l’élargissement des accords de réadmission dans les pays d’origine ou de transit des migrant·es.
Pour les pays européens, l’intérêt de ces accords est double :
Faciliter la mise en œuvre du retour de migrant·es interpellé·es en situation irrégulière sur leur territoire, les signataires des pays tiers s’étant engagés à les reprendre. À La Valette, la Commission a, en outre, réitéré sa proposition afin que ces pays détachent du personnel policier pour identifier leurs ressortissant·es présent·es dans les « hotspots » organisés en Grèce et en Italie, accélérant ainsi la procédure de renvoi organisée par l’UE ;
Inciter les pays signataires (qui craignent d’apparaître laxistes dans la lutte contre l’immigration irrégulière et de devoir « reprendre » les migrant·es) à mieux contrôler leurs frontières, filtrer le transit migratoire et les sorties de leur territoire.
L’Europe des accords de réadmission.
Nous avons profité du processus de rediffusion des archives visionscarto pour, non pas mettre à jour la carte, mais proposer une expérimentation sémiologique en prolongement des choix que nous avions fait pour la carte initiale. D’une part, au lieu de garder les représentations en « colonnes proportionnelles », nous les avons placé « en bloc » (avec une hauteur maximale de dix accords) — pour réduire l’effet de dispersion graphique qui était difficile à lire — et d’autre part en renforçant progressivement les couleurs en fonction du nombre d’accord signés par pays — pour améliorer les contrastes et mettre en valeur les concentrations spatiales.
Philippe Rekacewicz, 2015 redesigné en septembre 2023.
Carte initiale des accords de réadmissions publiée en 2015, publiée sur le site de l’association « Vivre Ensemble ».
Les accords de réadmission
Ce sont des conventions signées entre plusieurs États, où chaque partie s’engage à réadmettre les migrant·es interpellé·es en situation irrégulière sur le territoire de l’autre ; ils existent depuis les années 1960. Tout d’abord conçus sous une forme bilatérale (entre deux pays : la France et le Gabon, la France et le Congo, la Suisse et le Vietnam, etc.), ils sont devenus multilatéraux dès les années 2000 sous l’impulsion de l’UE (avec le Pakistan, la Géorgie, l’Albanie, la Russie, le Cap Vert, l’Arménie, la Turquie, etc.). Dans les relations entre l’UE et les pays d’Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique, c’est l’article 13 de l’Accord de Cotonou consacré aux « migrations » qui sert de référence. Il y est précisé que la réadmission est limitée aux seul·es ressortissant·es des pays concernés. L’UE tente régulièrement d’élargir la clause de réadmission aux personnes ayant transité par les territoires des pays partenaires. Elle y est parvenue ponctuellement, par exemple avec la Turquie, mais pas encore pour l’accord de Cotonou.
L’UE met d’ailleurs à leur disposition des officiers et officières de liaison immigration (OLI) détaché·es par les États membres, qui ont pour fonction « d’aider les autorités du pays hôte à éviter que les flux d’immigration illégale ne se forment sur leur territoire ou n’y transitent ». Leur intervention peut donc prendre diverses formes, de la formation à la détection de faux documents, au contrôle des documents des passagèr·es, conjointement avec le personnel du pays concerné [2].
En outre, les pays du proche voisinage de l’UE, comme le Maroc, sont également invités à contribuer à la surveillance des frontières et aux interceptions des embarcations repérées en mer. Dans le cadre d’Eurosur, le « système européen de surveillance des frontières » lancé le 1er décembre 2013, les États membres peuvent passer avec eux des accords de coopération bilatérale ou multilatérale afin d’étoffer le système d’alerte précoce sur le départ des migrants [3]. Ces mêmes « partenaires » peuvent également bénéficier d’un « accord de travail » avec Frontex pour former leurs personnels de répression (capacity building project), en participant à des « opérations conjointes » en tant qu’observateur.
Les accords de réadmission constituent un instrument important de la lutte contre l’immigration irrégulière telle que l’entendent l’UE et ses États membres. Pour parvenir à un accord des pays tiers, l’Europe joue avec virtuosité sur la « facilitation » des visas, que tous ces pays demandent pour leurs propres ressortissant·es. C’est ainsi qu’elle a procédé avec la Turquie pour obtenir sa signature en 2013. Et c’est l’un des éléments du « donner plus pour recevoir plus » (more for more) figurant dans les « partenariats pour la mobilité » proposés au Maroc et à la Tunisie. À La Valette, les pays africains ont entendu quelques promesses concernant « l’assouplissement des procédures » de délivrance de visas de court séjour et le regroupement familial.
Pour les migrant·es, cette mise à distance juridique pratiquée par l’UE a un indéniable effet délétère. Outre un retour souvent « forcé » dans le pays d’origine ou de transit, par le jeu des accords en cascade que ce pays a lui-même passé avec ses voisins, iels peuvent se retrouver dans un pays qu’iels ont fui sans avoir pu présenter leur demande d’asile. Voire être placé·es en détention pour sortie illicite du territoire, comme au Maroc.
Si, par le jeu de ces accords, l’UE peut se sentir dédouanée à bon compte du respect de ses engagements internationaux, notamment au regard de la Convention de Genève, elle n’échappe pas aux critiques. Celle de Nils Muiznieks, commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, les résume parfaitement : « L’UE conduit des pays tiers à modifier leur législation et leurs pratiques d’une manière qui risque d’entraîner des violations des droits de l’homme, notamment du droit de quitter un pays, de l’interdiction des expulsions collectives et du droit de demander l’asile et d’en bénéficier. »
Maintenir les migrants le plus loin possible des frontières européennes
Elle a beau muscler sa réponse juridique à l’immigration irrégulière, l’UE ne s’en trouve pas moins confrontée à la difficulté d’apporter des solutions crédibles à l’accueil des réfugié·es qui se dirigent vers son territoire. Ne pouvant les refouler, elle tente une approche indirecte : les maintenir le plus loin possible du territoire.
Une démarche résumée à La Valette par le concept de « renforcement des capacités dans les régions prioritaires situées sur les principales routes migratoires... », concept qui n’est pas vraiment une nouveauté dans la linguistique européenne.
L’objectif figurait déjà dans les lignes du processus de Khartoum (réunion entre plusieurs États africains et l’UE + la Suisse et la Norvège, portant sur le contrôle de la migration sur le trajet de la corne de l’Afrique) adoptées en novembre 2014 avec des pays de la Corne de l’Afrique. Il vaut tant pour les personnes en recherche de protection que pour les migrant·es dit·es « économiques ». L’enjeu est de taille : rien qu’en Afrique de l’Ouest, on compte plus de 8,4 millions de migrant·es internes.
Accords de réadmission, 2010 (carte partiellement mise à jour en 2015).
Il se peut qu’il manque sur ce document quelques accords signés ou confirmés entre 2011 et 2015/2023. Il est toujours possible de nous le signaler sur contact@visionscarto.net pour que nous puissions ajuster.
Pour convaincre ses partenaires africains, la Commission a dû promettre un fonds fiduciaire de 1,8 milliard d’euros – qui devrait être augmenté d’un montant équivalent par les États membres. Il a pour but d’intensifier la lutte contre les trafics de migrant·es et la traite des êtres humains, assurer la réintégration durable des migrant·es irrégulièr·es – d’où qu’iels soient réadmis·es, Afrique ou UE –, susciter des solutions durables pour améliorer les capacités d’accueil en matière de protection et améliorer la résilience, la sécurité et l’autonomie des réfugié·es [4].
De façon plus pragmatique, l’UE a également confirmé son engagement dans le projet de création d’un « centre polyvalent » à Agadez (Niger), ville clé dans le transit entre le Sud Sahélien et l’Europe, via l’Afrique du Nord. Actuellement piloté par la France avec le concours de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et cofinancé par le Niger, il vise d’abord à lutter contre l’immigration. Il offrirait donc assistance, informations sur les risques de la migration et formations aux « migrant·es bloqué·es », ainsi qu’une aide à « ceux d’entre eux désireux de rentrer dans leur pays – Mali, Nigeria, Gambie, notamment – ou d’intégrer des communautés d’accueil ».
Mais il n’y a pas que l’Afrique...
En dépit de la situation désastreuse qui prévaut dans nombre de ses États, l’Afrique n’est pas la source la plus importante de réfugié·es pour l’Europe. C’est plus particulièrement de ses pays voisins que l’UE tente d’obtenir qu’ils retiennent les candidat·es à la protection internationale. En août dernier, Bruxelles a ainsi offert à la Serbie le financement d’un « centre d’accueil » de 400 000 places. La Turquie, qui accueille déjà 2,2 millions de réfugié·es syrien·nes, est également très courtisée : le président Erdogan s’est vu proposer une aide financière (3 milliards d’euros sur trois ans), ainsi qu’une reprise des discussions sur son adhésion à l’UE et l’accélération du processus de libéralisation des visas pour les citoyen·nes turcs et turques. Cette négociation, engagée en contrepartie de l’accord de réadmission signé en 2013, reprendrait donc plus tôt qu’à la date prévue (2017).
Ce dialogue avec la Turquie est particulièrement inquiétant [5]. Hormis les moyens nécessaires pour aider les réfugié·es syrien·nes, il vise au renforcement des contrôles frontaliers pour limiter les passages en direction de l’Europe dans l’esprit de l’accord de réadmission. Or, à côté des camps de réfugié·es, des centaines de milliers de Syrien·nes sont abandonné·es à leur sort, sans prise en charge officielle, sans accès au statut de réfugié, sans titre de séjour permettant de travailler… On conçoit donc mal ce qui, dans le projet UE-Turquie, pourrait les dissuader de rejoindre l’Europe, si ce n’est la fermeture des frontières. Et ce ne sont pas les conclusions récentes du rapport sur l’état des droits en Turquie, publié dans le cadre de l’examen périodique des progrès du pays candidat à l’UE, qui y contribueront.
Un repli égoïste
La capacité de l’Union européenne à « payer » pour que d’autres pays, beaucoup moins riches et dotés d’un système législatif moins protecteur des migrant·es et des réfugié·es, maintiennent les étrangèr·es à distance constitue une évidente distorsion de ses obligations internationales. Certes, la Convention de Genève demeure respectée dans sa lettre tant que les personnes ne sont pas sur le territoire. Mais ce respect formel cache de plus en plus mal un repli égoïste.
Il est vrai que la pratique n’est pas nouvelle. Elle est même intégrée dans le corpus législatif européen puisque la directive « qualification » appliquée par les États membres prévoit des réserves sur l’octroi du statut de réfugié à toute personne « susceptible de bénéficier d’une protection à l’intérieur de son pays contre les persécutions ou les atteintes graves dans une partie du pays d’origine ». Or ces zones de protection de « déplacés internes » sont, en partie, financées par l’UE.
Ne sont pas nouvelles, non plus, les propositions de maintenir les réfugiés juste de l’autre côté des frontières européennes ; le Royaume-Uni l’avait fait sans vergogne en 2003 en proposant d’implanter des transit processing centers dans des pays européens non membres de l’UE [6].
L’externalisation du contrôle des frontières : un écran de fumée
Sous les concepts de « partenariat pour la mobilité », « coopération » ou « dialogue », les déclarations alambiquées et les « sommets » avec les pays tiers comme celui de La Valette reflètent la philosophie qui sous-tend la « dimension extérieure » de la politique européenne en matière de migration. Une externalisation du « sale travail », transférant la responsabilité de la lutte contre l’immigration dite « irrégulière » ailleurs.
De plus, ces « partenariats » associent des pays qui ne sont pas tenus au respect des normes européennes, telles la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ou de la Charte des droits fondamentaux de l’UE. Voire des pays qui, comme l’Érythrée ou le Soudan, figurent en tête du palmarès des atteintes aux libertés, de la violation des droits et de la violence à l’égard des populations et produisent nombre de demandeurs et demandeuses d’asile.
Moyennant quelques milliards d’euros, l’UE espère ainsi continuer à donner l’illusion du respect de ses engagements internationaux ! Et, aujourd’hui, incapable d’accueillir les réfugié·es, elle s’efforce de les rendre invisibles aux yeux des Européen·nes.
La Suisse s’est dotée au fil des années d’un véritable arsenal juridique permettant le renvoi des personnes déboutées de l’asile ou en situation irrégulière. Des accords de réadmission aux partenariats migratoires, comment différencier les accords existants et les tentatives menées par la Suisse, plus ou moins officiellement, d’externaliser la gestion des flux migratoires à des pays tiers ?
Le « dialogue migratoire de la Suisse avec le monde ».
Philippe Rekacewicz avec la collaboration de Luma Pillet, 2015.
La réadmission de ses propres ressortissant·es est reconnue de longue date comme une obligation du droit international public. Et la Suisse l’a bien compris : en 2014, le Conseil fédéral parlait de 48 accords de réadmission [7]. Ceux-ci visent à assurer, selon les autorités, le contrôle de la migration irrégulière, ou, selon d’autres voix, l’expulsion « coordonnée » d’individus en situation irrégulière [8]. Dès 2008, l’article 100 de la Loi sur les étrangers (LEtr) dote la Suisse d’un cadre juridique autorisant les autorités fédérales à conclure des accords migratoires [9]. Sept types de traités sont définis dans la législation : nous n’évoquerons ici que les accords de réadmission et les partenariats migratoires.
Accords de réadmission de première et deuxième génération
La difficulté de conclure des accords de réadmission « classiques » et le faible nombre d’accords réellement mis en œuvre a conduit à la création d’accords de réadmission de deuxième génération. Ces deux catégories ont vocation à assurer le renvoi – permettant ainsi d’éviter les impossibilités techniques d’exécution [10]. Mais, en plus d’imposer une obligation à l’État « partenaire », les accords de deuxième génération incluent d’autres aspects comme l’aide au retour volontaire, voire dans certains cas la réadmission de ressortissant·es de pays tiers. Afin d’obtenir l’aval de l’État avec qui elle négocie, la Suisse agrémente ces accords de prestations (aide structurelle, programmes de réinsertion à l’étranger) qu’elle retire ou offre à sa guise [11].
Partenariats migratoires et accords de coopération : quelle différence ?
Les accords de seconde génération se déclinent sous forme de partenariats migratoires ou d’accords de coopération, qui se distinguent de par leurs buts. Les premiers visent à établir « un dialogue migratoire » entre la Suisse et l’État partenaire, et ceci sur le long terme. Bien que novateur, intégrant par exemple des partenariats privés-publics comme celui de Nestlé au Nigeria, leur contenu reste souvent vague. Les seconds, quant à eux, suivent une tendance plus utilitariste, liée aux besoins immédiats de la Suisse, laissant ainsi peu d’autonomie au pays partenaire dans l’établissement de sa propre politique migratoire.
Quand la Suisse se décharge sur les pays africains
En vue d’expulser les migrant·es en situation irrégulière, la Suisse essaye d’inclure dans ces accords la « réadmission temporaire » de ressortissant·es d’Afrique de l’Ouest vers des pays dont iels n’étaient pas originaires. Le Ghana (1999), la Côte d’Ivoire (2000), ou encore le Sénégal (2003) ont notamment été le terrain de ces expérimentations. La mort d’une jeune femme nigériane lors d’un renvoi au Ghana, ainsi que la forte mobilisation de la société civile sénégalaise contre ces mesures, dénonçant les risques de violation des droits fondamentaux, ont eu raison de ces pratiques.
Des accords toujours moins formels
L’opacité du contenu et des négociations de ces accords questionne leur capacité à garantir le respect des droits humains et le droit d’asile. Souvent présentés comme une stratégie gagnant-gagnant, on peut se demander à qui ils profitent réellement. Le sommet euro-africain de la Valette organisé en novembre 2015 n’est que le reflet de cette tendance à la « sous-traitance » de la gestion des migrant·es irrégulièr·es par les États européens, Suisse comprise, aux États tiers.
Sur Seenthis.net
Pour consulter le résultat de la revue de presse collective sur la question de l’externalisation en matière de migrations : externalisation + asile
Les recherches avec différentes combinaisons de mots clés donnent des résultats différents, il faut donc un peu « explorer », mais au final, seenthis.net renvoie une très grande diversité d’articles, de signalements divers et parfois des commentaires ou des débats fort intéressants.
Sur asile.ch - site de l’association Vivre Ensemble
Pour consulter les articles publiés sur le site concernant la problématique de l’externalisation en matière d’asile : Externalisation
